數位身分證換發案，驚傳廢標再開標
當新的一年來臨第3天，台灣銀行公告PC晶片卡及印製設備採購標案無法決標，同日再公告重新公開招標，新投標截止日是2020年1月31日。數位身分證換發案第一次投標日是2019年11月26日，但由於未達三家廠商投標而流標，再二次公告至2019年12月3日投標，最後是由東元電機集團及德商Muehlbauer各代表兩組團隊競標，對此數位身分證換發招標案，本來大家期待本土廠商終於有一席之地，結果傳出廢標，原因未公開說明，引起業界很大的譁然與質疑。
數位身分證換發案的競標團隊
據了解，東元電機集團結合宏通數碼科技公司、中華電信、德國Veridos卡廠及法國Idemia公司成立投標團隊(簡稱東元團隊)，另由德國Muehlbauer為主結合第一美卡公司成為另一團隊(聯合投標)，我們來分析這兩個團隊的背景與實力。
東元捷德科技公司是東元集團旗下之IC製發卡公司，2002年與德國G&D集團合資設立，2006年由東元電機公司100%持有，是家有EMV (Europay/MasterCard/VISA)安全生產認證，及資訊安全管理 (ISO 27001)、個人資訊管理系統(BS10012)合格認證的專業卡廠，東元集團在2001年贏得健保卡換發專案後，就有10個月內製發2000萬張的經驗，2005年又承製高速公路eTag小卡及e卡通的生產，也有製發內政部移民署外僑居留證的經驗，同時也提供IC卡系統建置相關的服務。
宏通數碼科技公司成立於1989年，主要股東是永豐紙業公司，為國內知名的防偽印刷民營公司。宏通公司是台灣第一家以IC卡為核心業務之企業，業務包括IC卡片、製發卡設備、製發卡外包服務、應用系統整合服務、晶片COS開發與 PKI資安應用系統之服務，其IC卡廠也擁有EMV、ISO 27001等相關製程及資訊安全認證，在IC卡實績上，宏通現是國內金融IC卡最大的供應商(超過50%)，也製作過健保卡、悠遊卡、自然人憑證換發、軍人識別證等，也具備IC卡系統、eCertCA/PKI系統建置經驗，是家集卡片生產、製發卡、系統集成解決方案的專業製發卡公司。
中華電信(CHT）則是台灣政府相關憑證卡(CA)的建置商，包含政府憑證(GCA)、企業憑證(ECA)及自然人憑證(NCA)，目前卡片發行超過800萬張，CA應用系統達2000個。在數位身份證eID案，CA建置與應用是很重要的一環，CHT是唯一保證可以順利完成與台灣現有CA系統介接整合的專業廠商。
東元團隊成員之一，德國「Veridos」IC卡廠，是由德國G+D公司與德國國家印鈔廠合組的公司，G+D是全球知名IC卡生產公司，而德國印鈔廠的規模與防偽技術都不輸台灣中央印製廠。Veridos公司具備有國際專利的卡片結合光柵生產技術，可讓eID卡採用Laser Engraving + DOD彩色相片印刷時，不僅品質更好，而且耐用性更佳，可達到ISO24789-3D認證等級，遠超過招標規範的要求。
法國的Idemia公司則是家專門研究安全與身分(ID)解決方案的公司，年營業額約30億美元(維基資訊)，其擁有完整及全球最大的生物辨識(指紋、虹膜及臉面等)解決方案，也是全球知名的擴增實境(AR)解決方案領導廠商，其在數位時代下的金融交易、生物辨識系統應用、智能手機、智能卡片應用、身分安全、平台溝通、發卡服務等都有完整的解決方案。
據了解，東元團隊使用的製發卡設備是以美國DataCard為主，DataCard現是全球最大晶片(IC)卡及電子護照個人化設備供應商。在台灣，除了國內專業卡廠的製發卡設備都以美商DataCard設備為主，台灣健保IC卡、外僑居留證及絕大多數銀行發行國際信用卡與金融卡，也都是採用DataCard製發卡設備(以前市占率超過80%)，現有二家長久合作的在地經銷商，宏通數碼公司(25年)及柏通公司(18年)，都有完整的專業服務團隊，可以即時提供技術支援與售後服務。
再談德國Muehlbauer團隊，Muehlbauer是一家集IC卡、智能標籤、半導體後端及視覺系統領域的公司，2018年的營業額約2.75億歐元，據聞Muehlbauer在台灣業務主要在半導體後端設備，在高雄設有一位服務人員，就IC卡及製發卡設備相關業務中，植晶(Embedding)設備在台灣還是有些客戶，而製發卡設備市佔率，確是沒法與DataCard比較，但中央印製廠(CEPP)第一次招標的卡片印製設備規範，可能就是以Muehlbauer為主，原本是硬要把後端製發卡及封裝設備與品檢設備採用通用卡匣，那這標案可能就只有Muehlbauer才可供應，此事在被抗議後，CEPP才取消了這個有綁標嫌疑的要求。
第一美卡公司成立於1991年，原本以生產塑膠會員卡為主，到2003年後才開始生產SIM卡(手機用IC卡)，並以外銷為主要市場，2007年取得EMV製卡及個人化認證，依照該公司網站資料，美卡是台灣晶片卡出貨量最大的公司，但據個人瞭解應是以SIM卡代工為主，而高端晶片卡(金融卡及CPU卡等)則以宏通數碼及台灣銘版公司的出貨量較多。
數位身分證換發招標案評審人員與評審標準
據台銀公開資料，台灣數位身分證換發案評審委員共17人，其中屬於中央印製廠的人員共8位，內政部所屬人員4位(鑑識科學2位、法務及資訊各1位)，外部教授3位(印刷、防偽及鑑識科學)，外部律師1位、法務部(鑑識科學)1位。
依評選須知，投標廠商必須提送企劃書，內容必須依廠商專案團隊介紹、卡片規範、卡片印刷及安全防偽(變)規劃(以廠商樣品、OVD設計圖案及說明內容綜合評選)、彩印列印技術(以廠商樣品及說明內容綜合評選)、印製設備、PC晶片卡、印製設備及系統保固與維護能力、如期履約能力方案、臺灣生產製造規劃方案、品質管制、安全維護計畫及認證、價格分析(完整性及合理性)等，細部的企劃書內容及計分標準如下表。
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評選規範
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重點規定
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附件
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配分比
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一.廠商專案團隊介紹
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1.專案管理經驗及能力。
2.團隊相關技術能力。
3.廠商專案團隊經驗。
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30
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75
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二.卡片規範
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1.基本規格。
2.卡片耐用度及使用壽命。
3.晶片規格。
4.作業系統
5.應用程序(Applet)
6. PKI金鑰對產製(Key Pair Generation)
7.安全規範
8.加解密功能及規範
9.金鑰管理
10.相容性
11.系統介接整合
12.升級
13.資料儲存
14.國際相關標準規範
15.讀寫效能
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˙符合ISO/IEC 7810、ISO/IEC 10373及ISO/IEC 24789檢測標準之10年(含)以上壽命。
˙通過Common Criteria EAL 5+(含)安全認證
˙通過Common Criteria EAL 4+(含)安全認證
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70
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三.卡片印刷及安全防偽(變)規劃
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1. PC晶片卡印刷色彩規劃及效果
2. PC晶片卡安全防偽規劃及效果
3.光影變化箔膜(OVD)安全防偽規劃及效果
4.安全特徵利於視障者友善使用
5.廠商得提供其他防偽特徵之規劃
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˙提供PC晶片卡樣品。
˙提供光影變化箔膜(OVD)平面設計圖稿及動態影片檔。
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10
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100
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80
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40
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10
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四.彩照列印技術
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1.彩照列印技術
2.彩照保護機制
3.彩照列印品質
4.前揭三項之綜合效果
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˙使用下可達10年(含)以上使用需求之第三方公正單位檢測報告。
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20
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20
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20
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65
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五. PC晶片卡印製設備
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1.製程設備及數量規劃
2.設備產能分析
3.製程安全衛生措施
4.設備操作人力需求資料
5.教育訓練之規劃及執行方式
6.設備場地配置規劃
7.設備軟體系統、資訊硬體及整體生產資訊系統之容錯、備援與安全機制
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˙圖片及實際生產影片
˙卡片印製及生產相關作業設備配置平面圖
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40
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10
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20
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六. PC晶片卡、印製設備及系統保固與維護能力
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1.保固維修規劃及能力
2.保固及維護期限說
3.維護及升級能力
4.技術支援及問題排除
之人力、速度與能力
5.保固期滿後之後續護費用說明
6.駐廠提供技術服務之費用說明
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40
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七.如期履約能力方案
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1.晶片生產履約能力
2.OVD生產履約能力
3.PC晶片卡生產(含各式防偽元件)履約能力
4.PC晶片卡印製設備生產及建置履約能力
5.PC晶片卡系統及應用程序與內政部New eID相關資訊系統介接整合履約能力
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55
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八.臺灣生產製造規劃方案
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1.在臺灣生產製造之PC晶片卡數量
2.在臺灣生產製造之PC晶片卡附加價值率
3.國外廠商技術移轉計畫
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45
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九.品質管制、安全維護計畫及認證
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1.品質要求符合ISO
2.設備及原物料來源安全要求
3.相關安全認證
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˙ISO
˙ISMS
˙共通性準則
˙國際信用卡認證
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50
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十.價格分析(完整性及合理性)
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1. PC晶片卡
2.購置設備
3.租賃設備
4.卡片管理與製程管理系統
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200
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合計
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1000
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依上表資料，我們可以看到評分配比中，經營團隊占105分、卡片生產部分占310分、製發卡占195分、管理及服務占約190分、價格占約200分，共1000分，評估評分的配比與數位身分證換發的製作流程看來是合理的，但我們也發現太重技術規範，尤其是防偽及照片彩印部份，其中OVD一定要外購，供應商也有限(第一版招標規範樣本應該是Kinegram/Kurz的)，但這部份規範主觀意識太強，而且專業程度高，沒有絕對性的比較基礎，很容易因看法差異而有爭議，本來這應該是CEPP的專業，所以未來評判將以CEPP的人說了算，如果相關幕僚作業人員心中已有定見，這標案的評審客觀性就可能會有問題了。
其實新身分證晶片卡換發招標案，跟一般的有價證劵或護照招標案是有差異的，晶片卡生產與製發卡製程中，很重要的是在生產流程、資訊安全控管、製發卡系統整合上，尤其在未來換發時的CA憑證與台灣現有CA系統介接整合的問題，這都是未來換發卡案成功與否的關鍵，但這些在這招標的評審規範上有些地方完全被忽略的。
而落實卡片留在台灣生產及技術轉移才僅占45分，落實在台灣提供即時維護及支援服務僅約40分、且沒考慮備援計劃及過去台灣服務經驗的分數，這對在國內製發卡時，擁有備援計畫、系統整合、即時維護的經驗與服務等是至關重要的，但卻都沒有加分的效果，這是非常令人遺憾的事，而這也是外商較難做到的。
廢標後的猜疑與問題
這次新數位身分證招標案的廢標，肯定是兩家競標廠商的競標規劃內容，要嘛資格有問題，要嘛投標企劃書內容沒達到招標規範的要求，要嘛提供的製程或技術內容有瑕疵，但真的原因不明，卻有如下的想像空間:
1. 這標案在2019年12月3日投標，剛好一個月(元月3日)公告廢標，我們當然不知道原因，但對一般的標案的廢標應該都是資格問題，而資格問題(如公司資料不齊等)也應該在很短的時間(很少超過3天)就可以發現，且應該直接要求競標者補件或直接宣布不合投標資格，但這次卻等了一個月才宣布廢標，這很容易造成大家猜疑與爭議。
主要是各競爭者的規畫書現都在CEPP手上，競標規畫書又涉及各競標者細部的作業內容與策略，這一個月可能有很多人都讀過(可能包括17位評審委員)，主辦單位如何確保規畫書內容不外洩，一個月是可以做很多事，再加上新的投標日是1月31日，日子漫長，這廢標過程當然是瑕疵，有爭議及猜疑是避免不了的事。
2. 原有新數位身分證的招標規範，或許中央印製廠(CEPP)只有秉持其在防偽技術的專業觀念，對國內廠商製作eID沒有信心，本來是排斥國內廠商參與，且對某些防偽材料、設備也感覺上都已心有所屬，所以在投標資格、防偽材料規範、設備的規格都有很高的門檻，即使後來的招標規範允許多家團隊競標，並限制要有台灣廠商參與，把敏感的特定防偽材料樣張及設備項目部分刪除，但主要的規範還是沒變的。
對競標廠商來言，面對現有eID數位身分證招標規範及資格，存在的可能挑戰如下:
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競標團隊是否在短時間對招標規範內容理解、如何分工及發揮團隊優勢是很關鍵的。
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是否能掌握到CEPP心有所屬的安全防偽材料與製發卡設備供應商(如OVD、品檢設備等)合作，或替代的安全防偽材料、設備廠商，這是關鍵。我看Muehlbauer已參與競標，對東元團隊更是一個挑戰。
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招標規範內容有很多涉及安全認證、專家鑑定、樣卡等，這些都需要時間，除非招標前已掌握招標需求，事先已先準備，否則也難符合招標規範要求。
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安全防偽技術與材料是很專業及主觀的，每家都有自己的獨特技術(變成專利)，只有仿製的困難度，但沒有絕對的標準及數據來判斷絕對性的防偽效果，所以專家講了算會變成關鍵，台灣卡廠在這方面是很吃虧的，所以CEPP的幕僚作業及8位評審委員是主角，其他人都是配角。
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招標規範中，有涉及得標廠商在系統整合的責任問題，但內容定義是不夠清楚的，尤其內政部的系統整合標尚未確認，這對競標者都是風險。
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綜觀兩個團隊的競爭差異，東元團隊是具有國內優勢，無論成員背景、政府標案、國內製發卡實績及技術、系統整合及能力，卡片換發作業、未來設備即時維護、備援計劃等都較有經驗及實力，相信東元團隊的國內主導性會較強。而美卡團隊是較沒有國內優勢，但競標團隊曝光後，才確認Muehlbauer確實是有準備競標的，因為新招標規範要求有國內廠商參與，這才找上第一美卡公司，其優勢在CEPP想要的品檢設備、OVD安全防偽材料的掌握、相關認證及樣卡製作上都會較容易解決，所以美卡團隊將會是由Muehlbauer來主導，所以這兩團隊將由誰勝出，還是要看CEPP是否真有心落實扶植國內廠商，或是只要結案就了事。
3. eID身分證換發廢標產生的另一問題應該是時間，內政部對外說明在今年的10月就要開始換發，招標規範也清楚的明確要求，晶片卡身分證的交期與數量，但下一次的投標時間是1月31日，如果沒有決標或決標後再有爭議，那換發的時間再延期是非常可能的。
我們再回顧過去此案的發展，2019年6月14日內政部就以限制性招標方式，由中央印製廠得標，CEPP則在8月20日提出「PC晶片卡及印製設備乙式」購案招標規範，並委託台灣銀行在8月26日，正式辦理「PC晶片卡及印製設備乙式公開閱覽」及未來招標相關事宜，因為爭議，CEPP召開兩次辦理公開說明會，徵求廠商及民眾意見，最後在9月26日委託台灣銀行，正式公告「PC晶片卡及印製設備乙式」採購投標案，截標日在11月26日，後因為只有兩家投標，依採購法再延至12月3日進行第二次招標，今再因廢標而延至2020年1月31日投標，這距CEPP自內政部得標已耗了7.5個月，而且真正換發的系統建置及CA憑證整合問題都還沒考慮在內。
元月3日台銀公告廢標再重新招標，投標日為元月31日，未來的投標者是否能在短短的28天內(含過年假期)，準備好投標規劃書也是挑戰，前次招標是給約2個月來準備投標規劃書，這次卻不到一個月。
即使在1月31日廠商如期投標，且CEPP在2月底前完成評審作業順利決標，得標廠商要完成生產設備建置、材料供應、生產調配與安排、團隊間的分工與作業整合都需要時間，真的要達成今年10月換發工作，肯定是一大挑戰。
4. 要能順利在今年10月開始新數位身分證的換發，CEPP除了要確認競標者的資格及能力，是可以來達成生產合格晶片卡、安全製發卡及有能力整合系統，來完成換製發卡作業外，CEPP也要調整心態來協助得標商來解決他們可能面對的問題:
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以CEPP專業協助業者明確安全防偽材料規範及掌握供應、設計及加工流程作業，還有價格的合理性，否則很容易引起爭議。
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要了解所有安全認證的期限是否合理要求，讓業者能務實的處理認證的流程，避免引起爭議。
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要多關注整體專案執行能力與經驗，包含系統整合能力，而不是只關注安全防偽印刷的技術，所以對國內製發卡的經驗、設備維護能力、備援計劃等都值得關注
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避免讓外界感覺對競標廠商、防偽材料與製發卡設備的供應商，早已心有定見，而造成不公平的競爭。
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CEPP在招標評審委員中佔有8位，如何避免心有所屬的決定，免除外界的猜疑。
最後談到CEPP是否有要落實協助產業發展政策，也是所有印刷產業業者關注及存疑的問題，即使現在的招標規格有明確要求必須有國內廠商參與，且至少要有35%的晶片卡在台灣生產，但這還不能認為就是有落實協助產業發展，更重要的是如何能讓國內廠商來主導此案，當主角而不是配角，把國內卡片生產量能提高到50%以上，把技術轉移當作關鍵的評審條件，這才能提升國內廠商技術能力，也落實「扶植國內廠商」是政府推動新數位身分證的必要政策。
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